Note sous l’arrêt du Conseil d’Etat du 13 novembre 2009, Communes des Bordes – Alice Fuchs-Cessot

La responsabilité sans faute d’une commune pour défaut d’ouvrage public adapté

Eu égard à l’absence de réseau d’assainissement et à l’insuffisance des aménagements réalisés sur le réseau d’évacuation des eaux pluviales, le Conseil d’Etat considère que la responsabilité sans faute d’une commune peut être engagée pour des dommages causés par des fortes pluies prévisibles.

S’il est un contentieux où le juge se prononce le plus souvent in concreto, au grand dam de la doctrine qui ne rêve que de critères clairement définis mais également des requérants qui nourissent les plus grandes incertitudes sur le sort qui sera réservé à leur litige, c’est bien celui de la responsabilité du fait des ouvrages publics. A la présentation classique qui privilégie la distinction entre les dommages permanents et les dommages accidentels s’oppose une présentation plus récente – datant des années cinquante – et mettant en avant la qualité de la victime par rapport à l’ouvrage public cause du dommage. Mais aucune n’apparaît pleinement convaincante pour rendre compte de façon satisfaisante des nombreuses décisions rendues en la matière. Dans ce qui apparaît parfois comme un relatif capharnaüm, l’arrêt du Conseil d’Etat du 13 novembre 2009 Commune des Bordes vient donc utilement préciser le sort réservé à une catégorie de dommages atypiques car issus de l’absence d’ouvrage public. En effet, en l’espèce ce n’est pas tant la présence de l’ouvrage qui posait problème que sa quasi-inexistence.

Dans la nuit du 25 février 1997, des pluies abondantes avaient provoqué l’inondation des locaux de la société Sygma, fabricante de matériel électronique installée dans la commune des Bordes. L’inondation avait notamment été causée par le débordement du ru de Saint-Ange situé à proximité. Ayant subi des dégâts importants, la société avait engagé une action en responsabilité afin d’obtenir réparation en sa qualité de tiers par rapport à deux ouvrages publics : le réseau d’évacuation des eaux pluviales, d’une part, et le réseau d’assainissement, d’autre part. En appel, la Cour administrative de Lyon lui donna satisfaction reconnaissant la responsabilité sans faute de la commune mais écartant celle également invoquée du syndicat d’aménagement du ru de Saint-Ange. Cet arrêt a été confirmé par le Conseil d’Etat, saisi en cassation par la commune des Bordes, qui considère qu’en jugeant « que, malgré leur intensité, les pluies qui se sont abattues sur la commune des Bordes les 25 et 26 février 1997 n’ont pas présenté un caractère de violence imprévisible constituant un cas de force majeure, de tels événements, de fréquence au moins décennale, s’étant produits à plusieurs reprises au cours des années précédentes et, d’autre part, qu’en dépit de ce contexte le réseau d’évacuation des eaux pluviales n’avait fait l’objet que d’aménagements sommaires tandis que le réseau d’assainissement était inexistant, qu’un lien direct de causalité était établi entre ces carences et les dommages allégués par la société Sygma, la cour n’a pas donné aux faits ainsi énoncés une qualification juridique erronée ».

Dans la décision ici commentée, le Conseil d’Etat ne modifie pas radicalement l’état du droit. Toutefois elle mérite une certaine attention car les faits ont été l’occasion pour les juges du Palais-Royal d’engager pour la première fois la responsabilité sans faute d’une commune pour « défaut d’ouvrage public adapté ». Ils confirment ainsi la « très large place faite à la responsabilité sans faute » de l’Administration en matière de dommages de travaux publics (Y. GAUDEMET, Droit administratif des biens, tome 2, 2007, p.476), celle-ci pouvant par ailleurs bénéficier des causes exonératoires traditionnelles, en l’espèce la faute de la victime qui malgré le risque connu d’inondation n’avait pris « aucune précaution particulière » alors même que du matériel sensible était concerné.

Une conception souple de la notion de tiers

La jurisprudence relative aux dommages causés par des ouvrages publics distingue généralement le participant, l’usager et le tiers. Le participant est celui qui prend part à l’exécution des travaux tandis que l’usager est celui qui utilise l’ouvrage public, de façon personnelle et directe, et doit profiter de l’ouvrage ou du moins y trouver un intérêt, à la différence du tiers qui est considéré comme étranger à l’ouvrage. J. PETIT et G. Eveillard soulignent également que l’usager doit avoir l’intention d’obtenir les prestations que fournit habituellement le service (in L’ouvrage public, Litec, 2009, n°713 et s.). Pour autant, il apparaît que le juge s’éloigne parfois de ces définitions tant pour les dommages accidentels, notamment lorsqu’un ouvrage n’est pas utilisé de façon conforme à sa destination, que pour les dommages permanents, par exemple en ce qui concerne les riverains qui sont tantôt considérés comme tiers par rapport à la voie publique tantôt comme usagers. Or, la distinction entre les notions de tiers et d’usager ne présente pas qu’un intérêt théorique puisque de cette qualification dépendra le régime de responsabilité appliqué par le juge, régime qui sera plus ou moins favorable au requérant.

En l’espèce, c’est en tant que tiers que la société Sygma demandait à être indemnisée afin assurément de profiter du régime de responsabilité sans faute applicable alors en vertu d’une jurisprudence constante. Les juges – tant en 1ère instance qu’en appel et en cassation – l’ont suivi d’autant plus facilement sur ce terrain que la commune n’a contesté cette qualité qu’en cassation et que ce moyen nouveau a donc été jugé irrecevable par le Conseil d’Etat.

L’on pouvait pourtant légitimement s’interroger sur la qualité de tiers de la société Sygma. En effet, elle ne paraissait pas pouvoir être considérée comme étrangère aux ouvrages publics incriminés dès lors que le réseau pluvial et d’assainissement des eaux usées est censé profiter à tous les habitants de la commune, habitants qui payent une redevance dès lors qu’ils sont raccordés à ce réseau. Lors de fortes pluies du mois d’avril 2007, il apparaît également évident que la société Sygma espérait pouvoir bénéficier des prestations que fournissent de tels ouvrages, à savoir aider à l’évacuation des eaux !

Il est vrai cependant que la jurisprudence montre qu’il ne suffit pas de bénéficier d’un ouvrage public en tant que membre d’une collectivité pour être ipso facto regardé comme usager de l’ouvrage. Etonnament très nombreux sont les arrêts consacrant la qualité de tiers de sociétés ou personnes privées ayant subi des inondations du fait du fonctionnement défectueux du système d’évacuation des eaux de pluie (CE, 21 juillet 1970, Picot ; CE, 10 avril 1974, Ville de Cannes ; CE, 17 mai 1991, Bellavoine ; CE, 9 février 2000, Commune de Fresnes ; CE, 26 novembre 2007, Migliore, RJEP avril 2008, p. 19, note N. FOULQUIER) A l’inverse, dans un arrêt du 27 novembre 1987, Société provencale d’équipement, le Conseil d’Etat a considéré comme usager une société qui avait subi, lors de fortes pluies, des dommages imputables à la conception et au fonctionnement du réseau d’évacuation des eaux.

A la lecture de ces arrêts, les critères doctrinaux définis supra n’apparaissent pas totalement opérationnels pour rendre compte de la distinction entre le statut de tiers et celui d’usager lors de dommages causés par le mauvais fonctionnement de réseaux d’évacuation des eaux. C’est surtout le pragmatisme du juge qu’il convient de souligner, pragmatisme visant à assurer au mieux la protection des victimes. On ne s’étonnera pas alors de la solution retenue dans l’arrêt Commune des Bordes où était en cause un dommage résultant de l’absence d’ouvrage public. Dans ce cas la distinction entre usager et tiers manque particulièrement de pertinence et nul ne peut nier que la société Sygma n’a retiré que peu d’avantages du réseau d’évacuation des eaux extrêmement sommaire de la commune des Bordes. Il est néanmoins regrettable que le Conseil d’Etat n’ait pas souhaité éclaircir cette notion de tiers au moment même où il reconnaissait explicitement la responsabilité sans faute des communes pour défaut d’ouvrage adapté.

Un dommage causé par la quasi-inexistence de l’ouvrage public

Dès lors que la qualité de tiers était reconnue à la société Sygma, le litige devait se régler sur le terrain de la responsabilité sans faute. Le juge devait donc s’assurer de l’existence d’un lien entre l’ouvrage public incriminé et le dommage invoqué. Le tribunal administratif de Dijon avait considéré que les réseaux d’assainissement pluvial de la commune des Bordes « eu égard à leur existence ou à leur conception » n’avaient pas « accru le volume global d’eaux pluviales qui s’étaient déversées sur le terrain de la requérante ». Ainsi les juges de premier ressort n’avaient pas cru bon de distinguer entre le réseau pluvial – qui n’avait fait l’objet que « d’aménagements sommaires » – et le réseau d’assainissement des eaux usées qui était « inexistant » comme l’a relevé le Conseil d’Etat. C’est alors parce qu’ils ne s’étaient pas placés du point de vue de l’inexistence de l’ouvrage public que les juges du premier ressort n’avaient pas pu établir le lien nécessaire à la reconnaissance de la responsabilité de la commune.

Tout autre a été le raisonnement de la Cour administrative d’appel et du Conseil d’Etat qui ont considéré que « l’absence d’ouvrage public adapté » pour recueillir les eaux pluviales – et donc pour contenir d’éventuelles inondations – a été à l’origine du dommage invoqué par la société Sygma. Cette formule présente l’avantage d’englober les deux ouvrages concernés, l’un étant totalement inexistant tandis que l’autre l’est quasiment. Surtout elle apparaît en séduisant miroir, s’agissant des tiers, du régime du défaut d’entretien normal d’un ouvrage public déjà consacré pour les usagers (Voir sur ce point : CE, 26 septembre 2001, Département du Bas-Rhin) – même s’il faut reconnaître que la notion d’ouvrage adapté à son affectation peut laisser perplexe quand elle est invoquée pour traiter de l’action en responsabilité sans faute par des tiers à l’ouvrage. En effet, ces derniers sont censés se plaindre de l’ouvrage. A la différence des usagers, peu devrait leur importer son adaptation à sa destination.

Jusqu’à l’arrêt Commune des Bordes, en l’absence d’un ouvrage public, le juge n’acceptait d’engager la responsabilité de l’administration que dans la mesure où un texte législatif, réglementaire ou conventionnel imposait sa présence (sur l’absence de disposition législative obligeant les collectivités locales à construire un réseau d’égout : CE, 13 décembre 1946, Ville de Royan). Il exigeait, en outre, que l’ouvrage public soit indispensable (sur le point de savoir si de nouveaux barrages auraient dû être construits et considérant que l’Administration n’a pas négligé d’exécuter des ouvrages nouveaux indispensables : CE, 18 janvier 1952, Torrès et d’Ortho). En l’espèce, le juge ne se réfère à aucun texte – alors même que l’article 2224-8 du Code général des collectivités territoriales donne compétence aux communes en matière d’assainissement – et il ne mentionne pas le caractère indispensable des installations en cause – caractère qui pourrait néanmoins être déduit de l’article précédent. Ce silence peut alors laisser espérer une extension future du champ d’application de la jurisprudence Commune des Bordes qui devrait déjà renforcer la protection des victimes d’inondation en incitant les collectivités à concevoir des ouvrages publics suffisamment performants pour éviter la réalisation de dommages bien souvent prévisibles.

Pour autant le fondement de la responsabilité de la commune demeure ambigu. La référence à l’inadaptation de l’ouvrage pourrait laisser penser à une faute commise par l’Administration d’autant plus que les juges du Palais-Royal insistent sur le « défaut » et les « carences » de l’ouvrage. Toutefois, le raisonnement suivi par le Conseil d’Etat repose plutôt sur la responsabilité sans faute. Mais à aucun moment la Haute juridiction ne mentionne l’anormalité du dommage comme elle a pourtant l’habitude de le faire lorsqu’a été rompue l’égalité devant les charges publiques. La Cour administrative d’appel s’y réfère, pour sa part, mais sans préciser en quoi les conditions sont réunies en l’espèce. En outre, le Conseil d’Etat ne précise pas que le requérant a souffert davantage que les autres habitants de la commune du fait de l’absence de l’ouvrage public. La question de savoir si le préjudice invoqué est anormal et spécial relève pourtant du contrôle de cassation (CE, 10 mars 1997, Commune de Lormont). Est-ce à dire alors que le Conseil d’Etat se place sur le terrain du risque ?

L’arrêt Commune des Bordes ne révolutionne pas la jurisprudence administrative relative à la responsabilité du fait des ouvrages publics et il est loin d’apporter tous les éclaircissements espérés en cette matière. Il mérite toutefois d’être publié aux tables du Lebon en ce qu’il reconnaît explicitement, pour la première fois, que la responsabilité d’une commune peut être engagée du fait de l’inexistence d’un ouvrage public adapté. Il s’agit là d’une précision qu’apprécieront notamment – au-delà de la société Sygma – toutes les victimes des eaux de pluie ou des eaux usées. Espérons que cette jurisprudence sera étendue à toutes les collectivités publiques, quel que soit l’ouvrage public concerné.

Alice Fuchs-Cessot

Maître de conférences en droit public à l’Université Paris VIII, Vincennes-Saint-Denis

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